; 就在全國“兩會(huì )”召開(kāi)期間，云南省遭受60年不遇的特大旱情已經(jīng)超過(guò)200天了。席卷云貴高原的旱情仍在持續，而2007年底的冰雪災害、2008年汶川地震、2009年北方大旱等自然災害給農業(yè)生產(chǎn)和農民生活造成的損失仍歷歷在目。在氣候變化對農業(yè)影響日益加大的情況下，誰(shuí)來(lái)為基礎薄弱的農業(yè)產(chǎn)業(yè)“托個(gè)底”？不少代表委員再次將目光投向了“農業(yè)保險”。

　　農業(yè)保險，是現代農業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵要素

　　“兩會(huì )”期間，民革中央在提交的一份《關(guān)于進(jìn)一步加強和完善我國農業(yè)保險的建議》中開(kāi)宗明義：“農業(yè)保險是現代農業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵要素，是保護和支持農業(yè)的有效手段。只有降低農業(yè)風(fēng)險，才能吸引投資，增強農業(yè)融資能力，切實(shí)推進(jìn)新農村和城鄉一體化建設，使農民持續增收致富。”

　　對此，安徽省鳳臺縣真菌協(xié)會(huì )會(huì )長(cháng)魯中祝深有體會(huì )：“2009年的一場(chǎng)龍卷風(fēng)，卷走了協(xié)會(huì )不少大棚，損失達到20多萬(wàn)元，等于又回到了起點(diǎn)。”從那時(shí)起，她就開(kāi)始盼望能買(mǎi)一份保險來(lái)給產(chǎn)業(yè)發(fā)展“托個(gè)底”，“可是上哪兒去買(mǎi)呢？”

　　“我國是一個(gè)自然災害頻發(fā)多發(fā)的國家，農村面積大、農業(yè)基礎弱、農民占比高。就是說(shuō)，在中國，最容易遭受災害的產(chǎn)業(yè)是農業(yè)，最容易遭受傷害的人群是農民，最容易遭受損害的地區是農村。”江蘇省蘇北人民醫院院長(cháng)王靜成代表介紹說(shuō)，國外通行的做法是設立國家政策性農業(yè)保險制度。

　　從2007年開(kāi)始，在中央財政農業(yè)保險保費補貼政策的引導下，我國政策性農業(yè)保險試點(diǎn)起步，覆蓋面穩步擴大，保障程度不斷提高。截至2009年底，農業(yè)保險保費收入133.9億元，同比增長(cháng)21%；提供風(fēng)險保障3812億元，同比增長(cháng)59%；參保農戶(hù)1.33億戶(hù)，同比增長(cháng)48%。但由于尚處起步、探索階段，目前我國政策性農業(yè)保險水平與農民抗御農業(yè)風(fēng)險的需求、同保障農業(yè)健康發(fā)展的要求相比，還有一定的差距。2009年，我國農作物受災面積達7.08億畝，僅有1.69億畝得到保險賠償。

　　明確“政策性”，農業(yè)保險才能真正發(fā)揮作用

　　“農業(yè)保險業(yè)發(fā)揮的作用和空間非常有限，原因是多方面的，但政策性保險跟商業(yè)性保險相混淆，是其中的關(guān)鍵。”王靜成代表介紹說(shuō)，這就造成了一方面由于經(jīng)營(yíng)風(fēng)險高，農民支付能力有限等多種因素，農業(yè)保險長(cháng)年虧損；另一方面，商業(yè)保險公司作為企業(yè)，承擔社會(huì )責任的財力嚴重不足，不能對農業(yè)的發(fā)展起到推進(jìn)器的作用。

　　“越是繳不起保費的農民越是需要農業(yè)保險，現在已經(jīng)到了‘政策性’的意義特別彰顯的時(shí)刻。”王靜成告訴記者，“保險經(jīng)營(yíng)者的逐利目標與農業(yè)生產(chǎn)者的安全目標總是無(wú)法直接鏈接，其內在的機理，就是社會(huì )目標的代表者――國家的角色缺位。目前全球推行農業(yè)保險制度的40多個(gè)國家，主要都是通過(guò)法律、政策等手段，支持保險公司開(kāi)辦農業(yè)保險，使國家、保險公司、農民三方的利益得以基本協(xié)調的。”

　　按照目前的政策性農業(yè)保險補貼政策，農險保費由各級財政和農戶(hù)共同負擔保費。“相對貧困客觀(guān)上造成了部分市縣財政不能及時(shí)足額撥付保費補貼資金的突出問(wèn)題。有的基層政府為減輕自身財政配套負擔，限定農險業(yè)務(wù)品種和承保面，影響了農業(yè)保險試點(diǎn)工作的順利開(kāi)展。”中國人民保險集團公司總裁吳焰委員因此建議，取消市縣財政保費補貼配套要求，以提高基層政府開(kāi)展農業(yè)保險的積極性，進(jìn)一步擴大保險覆蓋面；進(jìn)一步提高中央財政農業(yè)保險保費補貼比例，綜合考慮各地經(jīng)濟發(fā)展實(shí)力和財政承擔能力，實(shí)行有所差別的保費補貼比例。“對于中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區，中央財政保費補貼比例應提高至不低于70%；對于經(jīng)濟相對發(fā)達地區，中央財政保費補貼比例應提高至不低于50%。”

　　農業(yè)保險要可持續發(fā)展，亟需立法支持

　　“發(fā)展農業(yè)保險，需要立法先行。”山東保監局局長(cháng)任建國代表介紹說(shuō)，由于我國目前還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的農業(yè)保險法規，政策性農業(yè)保險在政府職責、經(jīng)辦主體、組織推動(dòng)方式、經(jīng)費籌集渠道等方面的制度安排不明確，缺乏長(cháng)期穩定和可預期的清晰政策與路徑，農業(yè)保險制度的穩定性和可持續性不強。

　　盡快出臺地方性的《政策性農業(yè)保險條例》，將農業(yè)保險納入法制軌道，是民革中央在提案中開(kāi)出的“藥方”。民革建議，要“推動(dòng)各地的農業(yè)保險工作從試點(diǎn)階段轉入到制度化推廣階段，就農業(yè)保險的地位、性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)原則、組織形式、承保范圍、監管要求等做出明確的規定，從法律層面明確政府職能機構、保險公司、農民、農業(yè)協(xié)會(huì )、中介機構等參與主體在推進(jìn)農業(yè)保險發(fā)展中的職責和義務(wù)，從法律法規和政策制度上保證農業(yè)保險制度的建立和健全，做到有法可依、有章可循。”

　　王靜成代表則建議將農業(yè)保險立法上升到國家政策層面，“由全國人大加速制定《中華人民共和國農業(yè)保險法》，確立政策性保險的性質(zhì)，加大政府財政支持力度，理順監管和經(jīng)營(yíng)體制，規范運作機制，推動(dòng)我國農業(yè)、保險業(yè)又好又快的發(fā)展。”

　　健全農業(yè)再保險體系，為巨災風(fēng)險“再上一把鎖”

　　“農業(yè)風(fēng)險的高度關(guān)聯(lián)性，很容易促成農業(yè)巨災風(fēng)險的發(fā)生。一旦發(fā)生巨災損失，往往吞噬掉農業(yè)保險的所有準備金和資本金，嚴重影響農業(yè)保險分攤風(fēng)險、損失補償等基本功能的發(fā)揮，也影響了農民對保險的信任。”王靜成代表認為，今年中央一號文件明確提出要健全農業(yè)再保險體系，建立財政支持的巨災風(fēng)險分散機制非常及時(shí)。

　　對此，民革中央建議，應當構建多層次的農業(yè)巨災風(fēng)險分散機制。首先應當在不斷增加試點(diǎn)地區的同時(shí)，努力提高試點(diǎn)地區的參保率，通過(guò)大分法則實(shí)現風(fēng)險分散；其次，除了商業(yè)保險公司按商業(yè)運作方式建立再保險分散機制外，對于超出商業(yè)保險公司承受能力的賠付部分，應當通過(guò)國家和地方財政向國際和國內的再保險公司購買(mǎi)再保險的方式進(jìn)行分散；同時(shí)，應當建立由中央政府主導的全國范圍內的農業(yè)巨災風(fēng)險基金，對遭遇巨災損失的農業(yè)保險公司提供一定程度的補償，增強其抵御巨災風(fēng)險的能力。

　　任建國代表則認為，在條件成熟時(shí)，還可考慮成立專(zhuān)門(mén)的農業(yè)再保險公司，同時(shí)在設立巨災基金、再保險安排、資源配置與投入、稅收優(yōu)惠等方面給予政策支持，“對農業(yè)保險經(jīng)營(yíng)減免所得稅，允許稅前從經(jīng)營(yíng)盈余中扣除一定比例的資金作為保險準備金，以增強農業(yè)保險風(fēng)險基金積累。”